I- GİRİŞ
SGK Başkanlığı’nın 22.09.2021 tarihli ve 31808002 sayılı Olur’u ile 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu’na göre tutulması zorunlu kayıt ve belgelerin denetime ibraz edilmemesi halinde “5510 sayılı (Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası) Kanun’un 102. maddesinin ilk fıkrasının (e) bendi kapsamında idari para cezası uygulanmasına” karar verilmişti. Bu kez 23.06.2022 tarihli ve 47780667 sayılı Olur’u ile ilk idari karar yürürlükten kaldırılmış ve 6331 sayılı Kanuna göre tutulması zorunlu kayıt ve belgelerin denetime ibraz edilmemesi halinde, 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinin ilk fıkrasının (e) bendi kapsamında idari para cezası uygulanmaması Kurum birimlerine bildirilmiştir. Kararın eksik ve hatalı olduğu ve Kurumca 23.06.2022 tarihli karardan önce uygulanan idari para cezalarını da kapsaması gerektiği makalemizin konusudur.
II- KURUMUN İLK İDARİ KARARI
SGK Başkanlığı’nın 22.09.2021 tarihli ve 31808002 sayılı Olur’unda Sigorta Primleri Genel Müdürlüğü’nün(1) “yerel denetim veya kamu kurum ve kuruluşlarından alınan belge ve bilgiler doğrultusunda sigortalılara hizmet kazandırılması için düzenlenen prim belgelerinin her zaman işyeri defter ve belgelerine dayanmasının mümkün olmadığı ve özellikle hizmet tespiti ile iş kazası iddialarının sübuta ermesi ve 5510 sayılı Kanun’un 21. maddesi kapsamında ilgililerin kusurunun tespiti açısından 6331 sayılı Kanuna göre tutulması zorunlu kayıt ve belgelerden önemli ölçüde yararlanıldığı, ayrıca ibrazı zorunlu tutulan ve aksine idari yaptırım uygulanan işyeri yasal kayıt ve belgelerin yalnızca prim belgesinin dayanağı belgeler ile sınırlandırmanın kişilerin anayasal hakkı olan sosyal güvenlik hakkının tesis edilmesini zorlaştıracağı gibi Kurumun denetim ve kontrol görevini de sınırlandıracağı” görüşü dikkate alınarak, 6331 sayılı Kanun’a göre tutulması zorunlu kayıt ve belgelerin denetime ibraz edilmemesi halinde, 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinin ilk fıkrasının (e) bendi kapsamında idari para cezası uygulanmasına karar verilmiştir. Bu tarihten sonra Kurumca tespit daha önce yapılsa da raporlama sonradan yapıldığı durumlarda ilk karar makable şamil olarak uygulanmış ve herhangi bir nedenle belgesi eksik olan işverenlere defter türüne göre idari para cezası tahakkuk ettirilmiştir.
III- KURUMUN YANLIŞTAN “MAHCUP” DÖNMESİ
Kurum’un 23.06.2022 tarihli ve 47780667 sayılı Olur’u ile 22.09.2021 tarihli ve 31808002 sayılı Olur yürürlükten kaldırıldığı ve 6331 sayılı Kanuna göre tutulması zorunlu kayıt ve belgelerin denetime ibraz edilmemesi halinde, 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinin ilk fıkrasının (e) bendi kapsamında idari para cezası uygulanmamasının uygun görüldüğü Kurum birimlerine bildirilmiştir(2).
Uygulamanın ise şu şekilde yapılacağı açıklanmıştır;
- a) İdari para cezalarının tahsil edilmiş olması nedeniyle, 23.06.2022 tarihinden önce işverenlere tebliğ edilip işverenlerce ödenen tutarların iadesi veya mahsubunun yapılmaması,
- b) 23.06.2022 tarihinden önce tebliğ edilip işverenlerce ödenmeyen tutarların tahsiline devam edilmemesi,
- c) 23.06.2022 tarihinden önce denetim raporlarında yer aldığı halde işverene henüz tebliğ edilmeyen cezalar hakkında işlem yapılmaması,
- d) 23.06.2022 tarihi ve sonrasında işverenlere tebliğ edilip, işverenler tarafından ödenen idari para cezaları yanlış ve yersiz alınan Kurum alacağı niteliği taşıyacağından, 5510 sayılı Kanun’un 89. maddesinin üçüncü fıkrası hükmüne kıyasen, işverenlerin yazılı talepte bulunmaları halinde iadesinin veya mahsup işleminin yapılması, yazılı talepte bulunulmaması halinde iade veya mahsup yapılmaması,
- e) 23.06.2022 tarihi ve sonrasında (ilk Olur tarihinden bugüne kadar) işverenlere tebliğ edilip işverenlerce ödenmeyen tutarların tahsiline devam edilmemesi,
- f) 23.06.2022 tarihi ve sonrasında (ilk Olur tarihinden bugüne kadar) denetim raporlarında yer aldığı halde işverene henüz tebliğ edilmeyen cezalar hakkında, denetim raporunun düzenlendiği tarihin 23.06.2022 ve sonrası olması nedeniyle işlem yapılmaması,
hususları çerçevesinde işlem tesis edilecektir.
6331 sayılı Yasa ve yönetmelikleri gereği tutulan kayıtların prim belgelerinin dayanağı belge olmadığı, bu belgelerin incelemeye ibraz edilmemesi halinde de idari para cezası uygulanmasının 5510 sayılı Yasa’ya aykırı olduğu;
Uygulamanın ayrıca Anayasa’nın 38. maddesinde “Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan Kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz; kimseye suçu işlediği zaman Kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez” ve Anayasa Mahkemesi’nin 07.06.1999 tarih ve E.: 1999/10, K.: 1999/22 sayılı kararında(3) belirtilen suçta ve cezada kanunilik ilkesine aykırı olduğu;
Kurumun Danıştay İçtihatı Birleştirme Kurulu 16.02.1989 tarih ve E.1988/1,K.1989/1 sayılı kararında belirtildiği şekilde(4) idari yorumla ve kıyas yoluyla ceza yarattığı belirtilmiştir(5).
Kurumca, yapılan işlemin Yasal olmadığı anlaşılarak kaldırıldığı anlaşılmakta ancak mahcup bir şekilde daha önce tahsil edilen idari para cezalarının iadesi ve tahakkuk etmiş idari para cezalarının kaldırılması yoluna gitmemesi anlaşılamamaktadır.
Kurum kararında işverenlere tebliğ edilip, işverenler tarafından ödenen idari para cezaları yanlış ve yersiz alınan Kurum alacağı sayıldığı açıkça belirtilmesine rağmen işverenlerin yazılı talepte bulunmaları halinde iadesinin veya mahsup işleminin yapılması, yazılı talepte bulunulmaması halinde iade veya mahsup yapılmaması açık olarak belirtilmektedir.
IV- İDARİ İŞLEMİN GERİ ALINMASI-KALDIRILMASI
İdari kararların son ermesi kararı alan makamın iradesine bağlı olarak geri alma, kaldırma, değiştirme ve düzeltme kararları ile olur. Kurum daha önce aldığı kararı değiştirmiş veya düzeltmiş değildir.
Kaldırma bir idari kararın idarenin alacağı bir başka idari karar ile geleceğe yönelik olarak yürürlükten kaldırılmasıdır. Geri alma kararı için mutlaka hukuka aykırı bir kararın daha önce alınmış olması şarttır. Fakat kaldırma kararının sebep unsurunun hem hukuka uygun ve hem de hukuka aykırı olarak alınmış bulunan bir idari karar teşkil eder. Ancak hukuka uygun alınmış bir idari karar hiçbir neden olmaksızın geleceğe yönelik olarak kaldırılamazlar.
Geri alma ise sakat bir idari kararın hükümsüz hale getirilmesi, alındığı tarihten itibaren hukuk aleminden doğurduğu ve doğuracağı tüm sonuçlarla hukuk aleminden silinmesidir(6).
Yasa’nın amir hükmüne göre idari para cezası uygulanması gerekiyor ise bu kararın idari karar ile uygulanmaması söz konusu olamaz. O halde Kurum’un ilk kararı Yasa’ya aykırı bir kararıdır ve Yasa’ya aykırı bu kararın sonuçları ile birlikte geri alınması gerekmektedir. Bu nedenle daha önce işverenlerce ödenen cezaların işverenlere iade edilmesi veya borçlarından mahsup edilmesi, tarh ve tebliğ edilmiş
miş cezaların ise idarece kendiliğinden müracaat şartı aranmaksızın kaldırılması hukuka uygun işlem olacaktır.
V- SONUÇ
Kurum yasal olmayan 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu’na göre tutulması zorunlu kayıt ve belgelerin denetime ibraz edilmemesi halinde 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 102. maddesine göre ibraz etmeme cezası uygulaması kararından geri dönmüştür.
Ancak yeni kararında daha önce uygulanan idari para cezalarının iade veya mahsubunun yapılmaması, tarh ve tebliğ edilen cezaların itiraz edilmemesi halinde takip edilmesi Kuruma talimat olarak bildirilmiştir.
Yapılması gereken Kurum’ca yasal olmayan bu uygulamanın tüm sonuçları ile kaldırılmasıdır.
Serdar GÜNAY*
Yaklaşım / Eylül 2022 / Sayı: 357
* SGK Başmüfettişi
(1) Sigorta Primleri Genel Müdürlüğü 22.09.2021 tarih ve 31808002 sayılı Yazısı.
(2) Sigorta Primleri Genel Müdürlüğü 21.07.2022 tarih ve 49047331 sayılı Yazısı.
(3) “Anayasa’ya ve Türk Ceza Kanunu’na göre suçların kanunla belirlenmesi “suçta kanunîlik”, cezaların da kanunda gösterilmesi “cezada kanunîlik” ilkesini oluşturur. “Kanunsuz suç ve ceza olmaz” kuralı çağdaş hukukun vazgeçilmez temel ilkelerinden biridir. Bu ilkelerle kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri sağlanmakta, temel hak ve özgürlükler güvence altına alınmaktadır”
https://normkararlarbilgibankasi.anayasa.gov.tr/ND/1999/22?KararNo=1999%2F22
(4) “Anayasamızın 38. maddesi ise; kanunsuz suç ve ceza olmaz ilkesini getirdiğinden, "cezada kanunilik" ilkesi esas olup, bu da ceza yaptırımının yasama organı tarafından tereddüt yaratmayacak biçimde düzenlenmesini, suçu oluşturan fiili gerçekleştiren kişiye uygulanacak cezanın cinsinin, miktarının, alt ve üst sınırlarının belirlenmesini zorunlu kılar ve yargı yerlerinin genişletici yoruma ve kıyas yoluna başvurmamalarını gerektirir. Aksi halde kıyas yoluyla ceza yaratılmış olur” Lebib Yalkın Yayınları, Mevbank. 2.1 CD, belge no: GV/0193H.025
(5) Serdar GÜNAY, “İş Sağlığı ve Güvenliği Kayıtlarının SGK’ya İbraz Edilmemesi”, E-Yaklaşım, Sayı: 347, s. 322-330
(6) Metin GÜNDAY, İdare Hukuku, İmaj Yayınevi, 5. Bası Ankara, 2002, s.157-166
